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关于推动历史文化街区保育的建议

发布日期:2016-02-03

    一、原由
    中山市目前已确认四处历史文化街区:孙文西路历史文化街区、西山寺历史文化街区、从善坊历史文化街区和沙涌历史文化街区。四大街区内有文物保护单位18处、历史建筑较多。历史文化街区内的老建筑以私房为主,其余为公房或权属不明。总体来说,老建筑保存状况较好,但也有部分建筑遭到了不同程度损坏。由于我市虽然纳入全国历史文化名城,但在历史文化街区保护盒管理方面还没有形成有效的联动机制,造成只“控”不“管”,不仅造成历史文化街区难以活化,造成较多的社会矛盾,更加导致很多文化保护单位和古建筑出现大量损毁甚至坍塌,令人扼腕叹息。总体来说,我市对于历史文化街区的保护和发展工作还存在很多不足:
    (一)没有形成一套行之有效的管理机制
    1.多头管理变无头管理。当前涉及历史建筑和街区管理的部门有将近十个,且各部门权责不清,这种“多头”管理的情况容易造成最终“无头”管理,缺乏主体责任部门,形成管理真空,导致历史文化街区的保护政策难以落实,存在部门间争利和推卸责任的情况。
    2.机构设置级别与配置欠合理。纵观国内其他历史文化名城,历史建筑和街区的管理均由政府职能部门负责,然而,目前中山历史建筑和街区的主要管理部门是市规划局下属的事业单位——中山市历史文化建筑保护管理中心。目前,该中心的人员编制仅为4人,具体工作包括保护规划编制、保护管理相关办法研究制定及历史建筑管理等,工作人员数量显然难以应付庞大的历史建筑(目前全市有500多处)和街区的规模。此外,该中心仅有规划编制及管控责任和权力,缺乏配套政策,缺乏管理、执法等方面的权限,也缺乏管理维护专项资金,在日常管理过程中,处境往往比较尴尬,力不从心。
    3.街区保护规划缺乏可操作性。目前中山市已经编制了《中山市历史文化名城保护规划》、《中山市中心城区五区紫线控制规划》、等,但街区专项保护规划、相关的控规仍在陆续编制或修编中,因此,街区的保护还缺乏相关法定规划的保护。同时,由于缺乏详细的专项规划、保护策略、保护措施等指导,政府各级部门难以落实管理工作。
    4.市政府及区办事处在历史文化街区管理方面责任缺失,社区参与不足或无从参与。目前,对于历史文化街区的物业管理与维护方面,几乎一片空白,没有形成市-区-社区的责权利机制,缺乏管理机制,缺乏配套政策,缺乏责任主体,缺乏配套资金,与国外相比,管理水平差距甚远。
    (二)政策问题
    1.缺少处理权属问题的政策措施。历史文化街区内的老建筑多为私房,保护责任主体应是房屋的业主,在由于历史遗留问题,部分房屋(主要是侨房)业主不明确、或业主不在本地等多种因素导致了业主不能履行保护义务的情况下,其他的政府部门或者房屋主管部门也无权对房屋进行管理和维护。此外,在当前的政策背景下,将历史建筑委托给政府管理只能以无偿托管的方式进行,暂时没有法规确定政府对私人委托给政府保护的相关激励和补偿制度,这对大多数业主来说无疑是难以接受的。因此,权属问题成为政府部门或者其他机构介入历史建筑保护的最大障碍。
    2.缺少鼓励政策。中山市制定了《中山市历史建筑和历史文化街区保护专项资金管理暂行办法》对资金的管理进行约束。按照《暂行办法》的规定,中山市每年会预留50万的专项资金用于历史建筑的日常维护、修缮工作,并由市财政局专项负责。但是由设立之日起至今,该专项资金仅有2起成功申请的案例,效果不理想。其中的主要原因包括以几个方面:知名度不高;申请程序相对复杂;对施工单位的要求较高;补贴比例偏低。
建议:
    (一)构建行政管理体制
    中山市目前已设立了历史文化名城保护委员会,由市长任主任,主管副市长任副主任,各相关部门主要领导为成员。建议在此领导下,下设市级统筹机构、区镇级执行机构和基层管理专员,以及聘请专家组成技术咨询机构,做到上层设计、基层管理和专家咨询相结合的管理体制。
    1.市级统筹机构。现有的历史文化名城保护委员会,是历史文化名城保护工作的综合协调机构,委员会是多部门的临时机构,实行兼任制,建议常设市历史文化名城保护办公室,负责相关政策研究、名城保护规划编制、街区与历史建筑登记造册、专项基金管理等工作。
    2.区镇级执行机构。历史文化街区所在地的区镇(或拥有较多历史建筑、具有历史文化名镇、名村称号的)设立相关部门——历史文化名城保护管理办公室,专门负责历史名镇、名村、历史文化街区及历史建筑等相关专项规划的编制和督查工作等。
    3.基层管理专员。历史文化街区所在地的社区应设立管理专员,主要负责日常巡查、在相关项目中协助相关职能部门审批和违章查处工作、配合街区保育规划和落实工作等。
    4.技术咨询机构。在历史文化名城保护管理过程中,不仅要听取相关政府部门的意见,还需要组织有历史文化遗产保护经验的专家进行规划和建设方案论证。目前中山市规划委员会已有历史文化名城保护专业委员会,建议在此基础上,再加入建筑、历史、社会、经济、法律等方面的专家、学者,建立保护专家信息库,成立专家委员会作为技术咨询机构,直接受市政府或者名城保护委员会领导。技术咨询机构一方面对名城委员会起到咨询指导的作用,另一方面参与从规划编制到施工的全过程,起到技术监督的作用。
    (二)补充确权政策措施
    模糊不清的产权状况,或产权信息的缺失是中山市实施历史文化街区保育工作的一个瓶颈,在财产权利情况不明确的情况下,众多老建筑财产难以获得有效保护。因此,对街区老建筑进行确权,是明确保护责任主体、落实保护措施的重要举措。根据我市众多私房特别是侨房产权情况不清的状况,在确权工作中将历史建筑分为一般私房、侨房、国有房屋等类别,分别制定确权办法,如参考美国地方政府的房屋征收办法,主要是通过历史资料和档案搜索,查找房屋的所有权利关系人,并向所有权利关系人通过公共媒体、寄信等方式,通知权利关系人主动向行政管理部门明确房屋的权利关系。逾期没有答复的话,则房屋自动归政府所有,由政府支配和管理。若属于侨房的,可由区镇政府负责,通过海外媒体、领使馆、第三方组织等机构,寻找有关权利关系人。
    (三)创新侨房托管政策
    针对大部分历史建筑业主侨居海外,或原产权人已过世,代管人无法决策的实际情况,为有效保护文物,建议参考香港的历史建筑活化计划和开平碉楼的认养办法,由市历史文化名城保护委员会牵头,会同市国土局、外侨局等出台《中山市涉侨历史建筑托管办法》,提出有效的“托管”或“认养”机制,明确授权手续、确认流程、修缮费用、租赁收益等问题。
    (四)完善资金扶持制度
    1.各级政府承担。目前,中山已出台《中山市历史建筑及历史文化街区保护专项资金管理暂行办法》,在地方财政预算中明确保护资金的数额。但市财政的数额远远不足,按照属地管理的原则,各区镇政府作为历史文化街区的管理者,应对辖区内的街区及其老建筑提供资金配套。
    2.拓宽资金来源。当前,历史文化名城维护资金主要来源于财政拨款,来源单一,拓宽资金来源是历史文化街区保育工作中非常重要的问题,应该研究和设立合理的资金筹措机制,如政府每年按财政收入的一定比例划入专项资金、公有历史建筑转让、出租的收益等。另一方面,中山市应规定对破坏历史建筑的行为要进行赔偿,且对于罚款金额的去向及具体用途作出规定,建议明确罚款资金的用途,最直接的办法可以把罚款资金重新用于历史建筑的保护,扩大保护资金的来源。
    3.制定资金管理办法。(1)市财政局在每年第四季度,根据当年各镇区申报情况、全市历史建筑和历史文化街区实际情况,拟定年度日常维护、改造、保护计划,以及次年的预算安排计划;(2)以上计划报市历史文化名城保护委员会审议通过后列入年度预算安排;(3)市历史文化名城保护委员会与受资助的机构或个人签订合同,市财政局将资助资金的50%直接拨付给该机构或个人,至工程竣工验收合格,拨付资助资金的30%,工程结算审定后,拨付余额。(4)采取定期汇总报表、项目监理、委托第三方评估和实地抽查等方式实施监管。对存在违约行为的机构或个人,将收回部分或全部资助资金,对存在违法行为的,追究有关单位及人员的行政或法律责任。
    4.创新资金使用途径。为保护历史文化街区整体格局和建筑的外观表面不受改变或破坏,建议参考地中海沿岸签订建筑表面合约的方式,由街区内老建筑的所有者与历史建筑保护单位之间所制定的合法协议,如果老建筑所有者愿意对老建筑的外观表面进行永久保护,其将每年获得相应的补助。
为促进侨房确权、管理等工作,建议参考厦门的凡是,引入侨房专业代理机构,专门为海外华侨办理在国内房产的继承、追讨、清退、翻修和管理等业务的代理,专门收购及供应侨房。由于侨房多是解放前的老房子,年代久远,产权隶属错综复杂,囤积下许多历史遗留问题,而华侨离开祖国后长期旅居国外,路途遥远,几乎无法亲力亲为。因此可以政府购买服务,委托具有丰富的本土行业经验的老建筑保育相关机构,在海外华侨同乡会的协助下理这些房子的相关手续和事务。