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关于完善旧厂房改造配套政策的建议

发布日期:2016-02-03

    一、原由
    目前中山拥有16个省级科技创新专业镇、35个国家级产业基地,专业镇生产总值占全市的比重达72%、贡献税收达65%。专业镇经济成为支撑中山经济发展的最大特色和优势,然而,专业镇的进一步转型发展需要相应的空间支撑。而根据《中山市土地利用总体规划(2006-2020)》,我市现状(2014年)建设用地规模(566平方公里)已突破2020年规划(542平方公里)建设用地规模,成为珠三角唯一一个实施减量规划的城市。存量规划乃至减量规划成为未来中山专业镇城镇空间转型的主导模式,毫无疑问,“三旧”(旧厂房、旧城镇、旧村庄)改造将成为存量挖潜的重要突破口。据统计,经省国土资源厅核查确认的中山市“三旧”资源100722.39亩(6714.83公顷),其中,旧厂房48441.2亩(3229.41公顷)。而相对而言,旧厂房改造相对较为简单(不涉及村民或居民的拆迁),且对新型专业镇产业转型升级起着最为直接的支撑作用。虽然,我市从2010年开始,实施“三旧”改造以来,取得了一定成效,对提升城市形象、提高用地效能等发挥了一定作用,但我市“三旧”改造实施率(包括已完成和处于在建阶段)较低,实施宗数69宗,占规划总宗数的3.0%,实施面积275公顷,占规划面积的7.5%。且大部分为房地产项目,产业类项目相对较少,因此,在增量空间受限,存量空间(旧工业区)开发强度普遍偏低的背景下,有必要对我市旧厂房改造面临的问题以及相关配套政策进行梳理,为加快推进存量用地效能提升以及专业镇产业转型升级提供支撑。主要问题如下:
    (一)旧工业区家底不清,开发强度偏低。
    多年来,为了抢抓政策机遇,市、镇政府乃至村集体都心无旁骛,一心一意谋发展,也因此才奠定了目前中山产业发展的坚实基础和良好局面。同时,也因此而忽略了对发展家底的盘查,目前,市镇一级的工业园区相对有较为清晰的投入、产出等统计,而村级却呈现家底不清的状况。此外,现状工业区中存在大量的简易厂房,开发强度普遍偏低,未来存量挖潜的空间巨大。
    (二)规划衔接不畅,优惠政策落地难。
    目前,引导旧厂房改造的相关规划包括控制性详细规划(规划局)、“三旧”改造专项规划(规划局)、商品厂房发展规划(发改局)。而一直以来,经市政府审批通过的控制性详细规划(以下简称控规)是城市规划部门进行规划许可的法定依据。然而,部分“旧厂房”项目在享受“三旧”或者商品厂房优惠政策后,其建设开发强度、用地性质等规划控制指标与已经批准的控制性详细规划存在一定的矛盾与冲突,在缺乏相关配套政策进行衔接和指导的前提下,导致审批部门难以依照相关优惠政策进行项目审批。
    (三)联合办公机制不健全,审批效率偏低。
    在“三旧”改造项目实际操作中,“三旧”项目需经过“入库”、“认定”、“方案审查”、“报建”等前期程序方可施工,然而这些程序中涉及的部门较多,以及审查的资料互有交叉和重复。而且,由于“三旧办”的联合办公机制不健全,“三旧办”收到申报材料后,需递交到各部门进行“串联式”审批,导致“三旧”项目的审批效率偏低,对改造方而言,延长了审批时间相当于提高了项目成本,直接影响业主的改造动力。
    (四)改造类型单一,公益设施落实少。
    根据相关部门的数据统计,目前申报的改造项目类型较单一,主要是经营性项目。《中山市“三旧”改造专项规划(2010-2015)》提出“增加配套设施是‘三旧’改造的主要任务之一”,以及《中山市“三旧”改造实施细则》中提到“实施‘三旧’应遵循预留足够的公共用地及空间(预留比例不少于1/2)的原则”。但由于没有硬性规定每个项目预留公共空间的指标,因此在实际操作中,旧工业区改造中对公共空间的落实往往被忽略。
建议:
    (一)建立旧厂房信息库,提升开发强度。
    以镇区为单位,针对现状工业园区的企业进行全面梳理,摸清市、镇、村级工业园区“家底”,建立旧厂房信息库:包括企业的土地利用效率、批租占地情况、企业门类、效益等级等进行分类整理,为制定分片区、分类别、分阶段实施的整体改造提升战略以及相关政策(园区开发强度、配套服务比重等指标进一步放开)的出台提供依据。
    (二)理顺规划体系,加快项目落地。
    理顺控制性详细规划、“三旧”改造专项规划以及商品厂房发展规划之间的关系。建议在“三旧”项目或商品厂房项目与控规产生矛盾时,要求编制改造单元规划,与控规衔接协调。改造单元规划将作为控规调整的依据,作为控规调整前期论证报告的重要部分,与控规调整程序对接,提高控规调整的效率。
    (三)强化“三旧办”统筹力度,提高审批效率。
    由之前的“串联式”审批调整为“并联式”审批,市“三旧办”集中受理申报材料,推进“三旧”项目用地、规划、环评等审批事项并联办理,尽量压缩行政审批时间。此外,建议利用“三旧”改造的契机,参考东莞市2013年出台的《东莞市“三旧”改造产业类项目操作办法》,对“工改工”项目开放市重点项目绿色通道,简化行政审批手续。
    (四)强化旧厂房改造项目的财政支持,完善服务配套水平。
    参考深圳、东莞等城市的经验做法,通过“三旧”改造逐步提升公共服务配套水平。在引导旧工业区成片开发的基础上,对片区中公共设施的配套比例、位置与规模进行明确。由于在旧厂房改造的政策实施过程中,镇区政府倾向于积极支持经营性项目,而对公共设施配套建设热心不足。因此,对于公共效益大的改造项目应利用市镇两级财政进行补贴,确保旧工业区环境品质以及服务配套水平的整体提升。