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完善社会信用体系 共建法治名城中山

发布日期:2016-02-03

    习总书记曾指出:“企业无信,则难求发展;社会无信,则人人自危;政府无信,则权威不立。”全面深化改革的当代中国,面对屡屡发生社会的失信事件,构建我国社会信用体系成为大势所趋。党的十八大对诚信建设提出了具体要求,指出要“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”;诚信法治则是构建社会信用体系的必要法宝。信用是法治精神的重要理论基础,法治是信用建设的有力保障,两者互相促进,互为支撑。中山是兼具历史文化底蕴与创新精神的城市,要做到与时俱进,实现建设“信用中山”的伟大目标,唯有在社会信用体系建设中加强法治,才能充分发挥信用建设对社会善治的现实意义。
    一、我市信用体系建设的基本情况
    自十八届四中全会作出“深入推进依法行政,加快建设法治政府”的战略部署,提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”以来,中山市政府积极响应,对社会信用体系建设进行了富有成效的探索。
    (一)出台了关于信用机制的基础规范性文件
    我市根据对信用建设的工作统筹,研究、拟订并出台了相关规范性文件,建立了信用体系建设的各项基本制度。其中包括:
    1.建立红黑名单公示制度和联合奖惩制度。在2015年12月1日正式施行《中山市诚信“红黑榜”公布暂行管理办法》和《中山市企业及社会组织守信激励与失信惩戒暂行办法》,对企业和个人的信用信息收集范围及主体、公布信息方法及程序、信息使用及公布期限等均作出明确规定,促进生成“守信光荣,失信可耻”的社会舆论环境;同时,要求各行政单位在上述办法实施之后三个月内制定与之衔接的实施细则,确保推进诚信信息的使用效能。
    2.出台针对重点领域和重点人群的“守信激励失信惩戒”文件,如《中山市工商行政管理系统企业及企业法定代表人黑名单管理办法》、《中山市污染源环境保护信用管理办法》、《中山市教师个人信用建设工作实施意见》等。通过制定上述的基本制度文件及个别行业管理制度,反映了我市具备一定的“诚信法治”理念基础。
    (二)初步搭建了信用管理信息化的系统和平台
    1.为加强对社会信用信息的规范管理,建设了“信用中山网”作为统一对外发布信用信息、接受公众外部查询的统一展示平台。目前“信用中山网”正在运行并完成第一期建设,该网站能够向公众提供企业、事业单位、社会组织、重点人群的信息查询,对守信企业及失信企业名单的公示。鉴于该网站功能仍在开发,在更新相关信息,确保时效性、同步性等方面需要进一步探索和完善。
    2.对市公共信用信息管理系统进行了创新尝试,建立社会征信和金融服务一体化系统,整合了过往分散在30多个政府部门单位的企业、个人和农户非银行信用信息,为中山市20多万户企业建立了信用档案。通过这一综合性的金融平台,市内企业和个人可以在平台上向银行申请贷款,银行也可以在经授权后查阅企业在不同政府部门的登记信息,在网上审批企业的信贷申请,方便企业信贷信息的对称和接轨。该系统作为结合征信信息和金融服务的创新项目,获得了第八届广东金融科学技术进步奖三等奖,且受到人民日报、光明日报等中央媒体的关注报道。
   (三)实施了推动信用体系建设的其他举措
    诚信建设涉及到社会各层面,市政府通过责成各部门落实工作,扩大诚信体系的影响与覆盖力度。具体包括:
    1.在商务诚信方面,顺应国家深化商事制度改革的大势,出台一系列惠企政策,包括贯彻落实“先照后证”、“三证合一”等措施,依托商事主体信用信息及异常经营情况公示平台,实现对企业事中事后的监管,增加企业失信成本,发挥震慑作用。同时,为加强对公共资源交易市场的监管,我市在2013年颁布了《关于加大行贿犯罪档案查询系统应用力度建设廉洁市场准入机制的意见》,通过加强对行贿犯罪档案查询系统的应用力度,促进公共资源市场交易的公平、廉洁。
    2.在社会诚信方面,加强对重点领域和重点人群的信用档案建设(比如事业单位、社会组织两个重点领域及医务人员、教学科研人员、中介服务机构等),信息采集公示等信息管理工作,为推进对信用信息的应用打下一定的基础。同时,有关部门正在探索对全市社会组织的信用信息管理的实施办法。
    3.政务信用方面,按照省、市“信用办”的工作部署,督促、协调和配合相关职能部门,围绕强化政府信息公开、加快法治政府建设、加强公务员信用制度建设等各项工作,着力构建“没有围墙的透明型、依法决策的法治型、诚信守诺的服务型、创新服务的数字型”政府。
    二、我市信用体系建设存在的问题
    为响应国家对“诚信法治”的号召,市政府自上而下推动诚信体系建设,调动各职能部门参与,固然取得了一定成效,为诚信建设制度化发展奠定一定基础。但在开展诚信建设工作中,存在一定的问题及困惑,主要是:
   (一)国家信用法律制度的顶层设计缺乏
    近年来,党中央、国务院对我国社会信用体系建设予以高度重视,但是从国家立法层面,我国尚未制定信用法。目前对社会信用体系的重要文件,有在2014年出台的《社会信用体系建设规划纲要》(2014-2020年)、《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》等,这些文件对社会信用体系建设职能作出了重要定位,但根据《立法法》,从效力上其仅为规范性文件,未上升到具国家法律、行政法规的普遍强制力。地方政府推进信用体系建设仍缺乏系统性的法律支持。
    虽然各省、较大市根据各自实际情况,进行了积极的立法实践,如上海、江苏、辽宁等省分别出台了《个人信用征信管理试行办法》、《企业信用征信管理暂行办法》及《失信投诉举报管理办法》等,但这些政策、法规仅在部分区域范围内施行,全国信用体系建设仍缺乏统一的执行依据。
    我市之前也尚未有地方立法权,在信用体系建设上主要是依靠政府及金融系统去推动,有关信用体系方面的制度只是规范性文件,人大也尚未有参与到其中,发挥人大执法检查、问责等作用。
    (二)工作机制力量薄弱
    为开展信用体系建设,我市专门设立了全市社会信用体系建设统筹协调小组,由常务副市长担任组长,成员单位派出一名副处级以上领导担任小组成员。小组下设办公室(简称市信用办),设在市发改局,专职负责日常工作,另设11个工作专责小组,分担诚信体系建设各领域工作。2014年,又专门成立市社会信用体系建设中心,协助推进规划建设工作。然而,信用体系建设是一个涉及经济社会方方面面的庞杂的系统工程,在既缺乏法律体系支撑,又没有社会与市场等多方参与的背景下,仅靠一个跨部门的临时行政组织进行协调,出现“小马拉大车”的尴尬局面,不可避免。  
   (三)执行及监督力度不强
    在社会信用体系建设规划的框架上,我市出台的相关制度文件,可以归纳为如下类别:信用管理类,如《中山市诚信“红黑榜”发布暂行管理办法(试行)》;失信严惩类,如《中山市企业及社会组织守信激励与失信惩戒暂行办法》;信用评价类,如《中山市律师执业信用管理办法》,等等。由于地方人大层面未参与诚信立法或立法咨询,也未实施人大问责,故相关文件欠系统化管理,有待通过有效整合,由机关、企业及个人遵照执行。由于诚信体系建设涉及社会各个领域,无论是信息评价,还是失信惩戒,诚信制度的建立需要不同单位协调、承担工作,但各牵头单位对执行机构的约束力度不足,而监督机构的问责权能尚未体现。
   (四)政务诚信建设机制不完善
    政务诚信是社会信用体系的重要组成部分,在大数据时代社会舆论对政务诚信要求更高,政府失信行为的负面影响自是不言而喻。而根据有关部门反映,按实际机关职能考虑,对于我市政务诚信建设部分,原计划由市纪委监察局担当牵头单位,纳入我市统筹协调小组。但根据中央精神,各级纪委监察机关必须全面退出各种议事协调机构,故该方案未能实行。在缺乏相关政府机关作为牵头单位,工作指引亦未能明确的情况下,我市政务诚信建设工作相对滞后,直接影响了对整体信用体系建设规划目标的实现。
建议:
    上述诚信建设工作中的凸显问题充分说明:只依靠政府通过内部行政指令要求职能部门办理,不形成规范化、制度化的政策、法规保障,则无法调动全民参与、全社会监督,诚信建设就会如同“无源之水,无本之木”,难以实现诚信对法治社会的核心价值。因此,唯有全面推进诚信建设的法治模式,在政务诚信、商务诚信、社会诚信及司法诚信各方面均确保制度化发展,才能促进全民对诚信价值的肯定,形成积极、良好的社会氛围。
    (一)善用地方立法权,发挥人大在信用体系建设方面的积极作用
    尽管国家层面未出台信用立法,但我市可以借鉴各地已经取得成效的立法实践,利用我市取得一定地方立法权的契机,通过发挥人大作用,推动社会信用体系的制度化建设。
    1.在我市立法权的权限范围内,出台实施社会管理方面的法规时,有机整合、引入信用制度的相关规定,如统一使用征信系统,奖励主动申报信息,严惩违反承诺行为等,使违反诚信的行为真正受到法律的约束与制裁。
    2.市人大在推动地方性立法时,应当参与到对诚信建设规范性文件的制定咨询、问政及监督工作中,发挥人大机制对诚信法治的积极作用。
    3.建立人大问责制,加强政务诚信建设。强化问责制度是规范政务行为、增强政务诚信的必然选择。政务问责制是以责任为核心,将权力与责任挂钩,对政府及其公务员履行职责的行为进行监督,并对不履职或履职不当的行为进行责任追究的制度。对执法不严、查处不力的部门和责任人依法实行问责追究,可以推动执法部门建立联动机制、形成执法合力,运用多种手段进行综合治理,使失信行为受到应有惩处。
  (二)培育信用服务市场发展,提供信用体系建设重要补充力量
    社会信用体系建设是一项关乎社会各领域的系统工程,除由政府提供法治化制度的支撑,不断完善相关机制协调发展,更需要通过政府推动信用产品开发、使用和信用中介服务,激发信用服务市场需求,发挥市场经济的积极作用。
    1.加快发展信用服务机构,研发信用产品。由于目前我市乃至全国信用服务市场尚在初始阶段,无一定规律性可循,故建议,可以考虑由上级金融管理部门或科技部门牵头,加快培育和规范化发展信用服务机构,研发和孵化应用于不同领域的信用产品,作为对社会信用体系的积极补充力量。而为激励信用服务市场的发展,可以在我市的创投、创新就业政策中,加入扶持信用服务机构的惠企措施,为企业信用服务创新减负,也为政府承担信用信息管理工作减负。
    2.加强监管监督。政府在社会管理和公共服务的重点领域应带头使用信用产品,发挥积极示范作用,亦能表明“诚信政府”的决心和信心。而为信用服务市场的健康发展,政府需要加强对信用服务市场的监管,将政府监督和社会监督结合,逐步建立失信惩戒的市场机制。通过对信用服务市场的宏观调控,既能不断完善社会信用制度及相关约束文件,也能发挥市场对资源整合、优化的作用,扩大社会各领域、各阶层对信用体系建设的参与,提高社会道德水平和公民素质。
   (三)拓展公共信用信息服务平台,保障公众合法征信
    现时我市对外统一发布信用信息的 “信用中山网”,着力于对信用查询,守信光荣榜及失信曝光,信用专题报道等方面,部分内容更新进度缓慢,采集信用信息的维度有待丰富。
    1.加大对“信用中山网”的普及,实现大数据时代的多途径信息推送。除了对行政、司法、事业单位等具有公共管理职能机构掌握的企业、法人及其他组织登记、资质、违法违章、涉讼执行、产品安全、质量监督等的信息进行公示,实现信息共享之外,还可以进一步扩充数据库,引入对失信被执行人、金融机构征信、诚信红黑榜企业更新等信用信息查询、比对等服务,满足各类信息的应用需求。同时,进一步加大对“信用中山网”的普及,实现大数据时代的多途径信息推送,通过手机短信、创新应用、微信、客户端等对公众提供随时线上服务,鼓励市民承担诚信监察的职责,营造全民“讲诚信,重诚信”的和谐氛围。
    2.在实现企业和个人信用信息共享、公开和有效应用的同时,须防范对信用信息的滥用,建立对非法利用信息犯罪的风险预警机制。一方面,可以在公用信用信息平台中明确对保护企业商业秘密、对个人隐私信息不公示或经授权公示等制度细则;另一方面,在公开信息网站上宣传有关滥用信息、提供虚假信息实施违法犯罪行为的处罚情况,使公众正确认识公众信息的尺度,依法把控公用信用信息与国家经济安全、企业商业秘密、个人隐私信息之间的“红线”。
   (四)完善工作机制,推动政务诚信建设
    政务诚信是“第一诚信”,也是社会诚信的标杆。政府是提供公共服务、维护社会秩序的权威机构,是社会诚信建设的推动者,也是社会信用体系的维护者。政府失信,将直接影响政府对民众、法人的威信,“有政令可不从”,亦将导致开展社会诚信、商务诚信的建设工作举步维艰。因此,要推进政务诚信,关键在于建立健全工作机制,创新政府管理与服务,推动政务阳光运行机制。
    1.在现有工作机制下,应明确政务诚信的牵头部门,制定相关的工作指引,推行政务服务承诺制度,监督惩戒失信、失职政务行为。从工作职能上考虑,可以将市政务办纳入市信用办的统筹协调小组,负责监督、指导全市综合政务服务的诚信建设,对提高政府服务的质量、便利为民发挥一定作用。
    2.要建立完善政府绩效管理制度,建立行政机关及公务员与诚信法治政绩挂钩的评核机制,有利于促进政务工作的有效推进。一方面,建立综合考核机制,将诚信法治建设成果纳入党政综合目标考核,提升城市的诚信法治水平。另一方面,通过行政机关内部信息互联互通,将综合考核机制与单位绩效、干部选聘调度等挂钩,发展以实干政绩任用贤能的公务员晋升机制。
    3.制订公务员诚信行为的评价机制,将诚信要求上升为具体的行为规范,加强对公务员在工作、生活中失信行为的惩戒力度,发挥公务员在诚信守法中的表率作用。
 
    在全面深化改革的背景下,中山市在2014年10月13日编制出台《中山市社会信用体系建设规划(2014-2020)》,标志着中山市已完成社会信用体系建设的顶层设计。按照该规划,到 2016年底要基本建成与中山经济社会发展水平相适应的社会信用体系框架,2017到2020年是社会信用体系建设的发展完善阶段,到2020年将建成与社会主义市场经济体制相适应、比较完善的覆盖全社会的社会信用体系。由此可见,我市构建诚信体系是任重而道远的长期工程。如我市能够积极推进诚信建设的法治模式,细化落实诚信建设的制度化推进、有效管理信用信息及实现全民监督,我们相信,上述规划目标不再是遥远的蓝图,而是“信用中山”的典范与未来。