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关于加强社区公共服务设施规划建设的建议

发布日期:2017-02-06

    “住”是人类生活的基本需求之一,住区在城市中占据了极其重要的地位,社区公共服务设施则是住区的一个不可缺少的重要组成部分,它是保障广大居民日常顺利进行最主要的基础设施和物质的载体。因此,它的种类、数量和质量,不仅直接关系到人们的生活水平和生活方式,也体现了整个城市的发展水平和发展趋势。
    一、我市社区公共服务设施规划建设的基本情况
    现行《中山市城市规划技术标准与准则》中,公共服务设施共分为八大类:教育科研设施、医疗卫生设施、文化设施、体育设施、社会福利与保障设施、行政管理与社区服务设施、商业设施和市政公用设施。公共服务设施按市级、组团级、镇级、居住区级和居住小区级五级配置。其中居住区的人口规模为3-5万人,居住小区为1-2万人,中山市的社区与居住区、居住小区规模相对应。
    (一)现状公共服务用地情况
    目前中山市全市公共服务设施用地共计2712.2公顷,占城市建设用地面积14.44%,人均占地面积为8.2m2/人,符合《城市公共设施规划规范》提出的公共服务设施人均用地规模6.9-9.2m2/人的标准,现阶段基本能满足目前中山市社会经济管理的服务需求。
    然而,若将各类公共服务设施分别统计,文化娱乐(服务人口上限值约160万人)、医疗卫生(服务人口上限值约296万人)设施建设相对滞后,目前的建设水平已大大超出其自身的承受范围,例如文化娱乐设施合理服务人口的上限值仅仅是2015年常住人口总数的一半。
    (二)公共服务设施建设标准
    对比国家、其他城市和中山的相关公共服务设施建设标准,可以看出:与国家标准相比,中山市标准较为充分和全面,基本涉及社区服务所需的公益性和非公益性基本设施。然而,较其他城市相比,中山市规定性标准的条文规定较多,使中山市标准缺乏灵活性和弹性。
    二、我市社区公共服务设施规划建设存在的问题
   (一)规划单元与行政单元不对应
    根据国标《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93),“居住区按居住户数或人口规模可分为居住区、居住小区”。规划的基本单元是 “居住区”、 “居住小区”,通过拟开发的各个居住区项目的人口规模,配置一定规模的公共服务设施。然而,从社区公共服务设施的基层管理单元来看,目前行政管理单元一般是社区居委会,这与规划单元的居住区、居住小区的定义与范围有所不同,往往导致规划和行政管理的衔接问题。
   (二)配置标准与实际需求差别大
    随着经济的发展和人们对居住环境的需求从基本的物质与安全层面转向更高层面,对各项公共设施的需求日益强烈,导致社会发展的新需求与落后的标准之间的矛盾越来越突出。有些设施的使用率较高,造成供不应求,而有些则使用率很低,造成资源浪费。如社区中设置的图书馆与文化站的使用率不高,主要是因为社会的发展使得人们获取信息的渠道多方面,人们可以通过电视、电脑、手机等代替传统的报刊图书获取信息。
   (三)控规编制与实施存在时间差
    《中华人民共和国城乡规划法》明确规定将“土地出让规划条件”作为城乡规划实施和开发建设活动管制的主要内容和程序之一,土地出让条件是指由城乡规划管理部门出具的,作为土地出让合同或者选址意见书组成部分的开发控制条件及要求,是以控规为主要依据的。然而,按照国家现有的规划编制体系,每一层面的规划都有一个周期,即便各项规划编制交错组织,覆盖一轮控规的时间也需要较长时间。目前,土地出让时间是不确定的,导致控规指标相对滞后,控规明确的配套公建要求,控规编制与土地出让之间总是存在时间差。因此,土地出让常常造成规划条件、控规的经常性变更,这不仅加大了规划管理部门的工作量,也影响了控规的权威性,将导致规划失控。
    (四)设施的后续管理缺位较多
    目前,社区公共服务设施的落实主要集中在规划指标规范。属于前期的控制,对后续的建设和管理欠缺充分的考虑,主要体现在几个方面:
    1.管理体制不完善,社区公共服务设施项目几乎涉及城市的各个职能部门,如教体局的教育设施、体育设施,卫生局的医疗卫生设施,文广新局和公安部门的文化娱乐设施等。涉及部门多、管理机构间缺乏统一的协调和组织市造成管理混乱、低效的重要原因。
    2.缺乏跟踪监督管理,目前由开发商负责建设的配套公建物业在项目建设验收后应移交市城建集团,一来公建设施移交情况得不到重视,具体使用情况监管不到位,为配套公建物业移交不到位和随意更改设施用途的行为提供了可乘之机;二来,城建集团与区镇、社区信息不对等,导致大量配套公建物业长期空置与社区公共服务设施无地可落的情况同时并存。
建议:
    (一)设施规划层级与行政管理对接
    社区公共服务设施的基层管理者是社区居委会,而目前中山每个社区居委会所管辖的社区人口参差不齐,从2000人至35000人不等,且规划单元与行政单元不对应的情况较普遍,若按照社区“小而全”建设模式,将造成社区级公共服务设施布局的封闭性和内向性。考虑到重新划分社区的复杂性,建议基于维持现状社区区划的架构,结合《城市居住区规划设计规范》等国家标准提出的“居住区”、“居住小区”和“组团”的人口指标,设计与规划之间的对接标准,将社区公共服务设施分为两个层级:
    1.社区级,对应社区居委会管辖范围,服务人口规模为3至5万人。若社区人口规模未达到3万人,也需要配备社区级公服设施,但空间规模可经过分析研究后适当缩减。
    2.基层社区级,对应村集体、一个或多个物业小区,服务人口规模约3000—10000人。现状村集体规模一般在3000人左右,长久以来的生活空间粘合度较高,建议作为一个基层社区单元考虑。新建大型住宅小区规模往往能达到3000人以上,也建议作为一个基层社区单元考虑。
   (二)制定与时俱进的设施配置标准
    在需求不断变化,技术手段不断完善,地方政府的经济实力以及管理水平也在不断变化的背景下,社区公共服务设施技术标准也必须不断进行检讨、调整和修正,才能保持其与时俱进的指导作用。建议市规划局在考虑地方特色和时代性特征的基础上,制定社区公共服务设施配置标准,特别要注重公益性设施的优化配置,该标准应包括设置级别、设置项目、设置标准等要素。在设置级别上,应自上而下保证社区级公共设施与城市公共设施的衔接;在项目设置上,应结合市场经济的规律和社会需求,区分指令性项目和指导性项目;在配置标准上,应制订适宜标准,在保证设施的运行质量和效率的同时,又具有可实施性。
   (三)规划咨询提前介入土地招拍挂
    建议在进入土地市场进行“招拍挂”时引入“规划咨询”环节。参考厦门2006年开始的土地“招拍挂”规划咨询(以下简称规划咨询)的做法,在土地出让前,对拟出让土地的规划指标进行经济技术论证,以及对规划方案的空间环境进行模拟,通过一系列的分析研究,重新形成一套土地出让条件,并经过土地“招拍挂”成为土地开发的合同条件。规划咨询是针对即将出让的地块,在整合控规及相关规划的基础上,根据新的市场形势和发展条件,对原有的控规作出适当调整,“及时定制”土地出让条件,能够有效解决控规编制与土地出让之间存在时间差的矛盾。此外,“规划条件”作为对控规指标的深化、细化,需要重点关注的是公益性和公共性问题。因此,规划咨询应成为各类规划成果整合落实到具体地块的平台,强化城乡规划主管部门对国有土地使用和各项建设活动的引导和控制,有利于促进土地利用和各项建设工程符合规划所确定的发展目标和基本要求,从而引导城市建设用地的科学合理利用和保障城市开发建设时序的健康运行。
  (四)设施按功能分类移交相关机构管理
    建议出台《中山市房地产开发项目配套公建设施建设移交管理办法》,对不同类型的配套公建项目,根据便于管理维护的原则,分类移交给相应的部门或机构。
    1.教育和市政公用类设施属于社会公益物品,建议由市城建集团或镇政府相关公司接收后,按设施使用功能和管理要求,与相应单位协商移交管理或自行管理,如开关站可以由电力部门接管,负责运营、维护管理。
    2.行政办公类设施与社区居委会日常工作相关,建议按属地管理原则,由镇政府、区办事处的相应部门接管,移交给社区、街道、村居委,负责辖区范围内使用和维护管理。
    3.经营类设施可由市城建集团和镇政府相关公司通过租赁、自营等方式经营管理,政府相关部门进行监管。